张蓁

　　[内容摘要]：本文从我国地下水资源的现状及其开采利用过程中存在的问题出发，着重分析了我国现行地下水资源保护法律制度中存在的缺陷与不足，以及加强和完善相关法律制度的必要性，并提出了相应的完善意见。

　　[关键词]：地下水资源　保护　法律制度　完善意见

　　20世纪80年代以来，全球地下水开采量的急剧增加导致了一系列严重的生态环境问题，引起了世界各国的高度重视。2003年，联合国环境规划署在黎巴嫩首都贝鲁特和肯尼亚首都内罗毕同时向全世界公布《地下水及其对环境退化的敏感性：全球地下水评估及其管理抉择》报告，揭示了全球地下水危机现状，号召各国积极行动起来，立即采取对策，避免污染和过度使用地下水。而在我国地下水不仅是重要的自然资源与生态环境要素，而且其在保障城乡居民生活、支持经济社会发展、维持生态平衡等方面也具有重要作用，尤其是在地表水资源相对贫乏的北方干旱、半干旱地区，地下水的作用是不可替代的。

　　一、我国地下水开发利用现状

　　据统计，我国可更新地下淡水资源总量这8700亿m3 ，约占我国水资源总量的32%，其中地下淡水开采资源为2900亿m3。1999年我国总供水量为5613亿m3，其中地下水源供水量1075亿m3，占总供水量的19.1%，到2001年地下水源供水量上升到总供水量的19.7%。目前我国城市地下水的日平均开采量为6005.67万m3,其总开采量约占城市总供水量的三分之一左右。在省级行政区中，地下水源供水超过50%的有河北、北京、山西等，其中河北省高达80.9%。可见，地下水资源已在我国国民经济与生活占据了无可替代的位置。

　　二、我国地下水开采利用中存在的问题

　　由于长期以来我国只侧重于经济发展，客观上忽视了对环境和自然资源的保护，我国地下水资源已遭到了一定程度的破坏，目前在我国地下水开采利用过程中主要存在以下问题：

　　1.损耗问题。主要是由于地下水超采引起的。地下水超采是指一定区域内多年平均地下水实际开采量超过了多年平均地下水可开采量。损耗问题最主要的表现就是地下水位的持续下降，这也是目前世界各国面临的最普遍的地下水问题。地下水位的下降又进一步带来了地面沉降、地面塌陷、荒漠化及沙化、海水倒灌入侵等各种问题。

　　我国地下水损耗问题十分严重。近20年来，我国北方地区特别是黄、淮、海三片，地下水用水比例不断上升，成为这些地区的重要水源。天津、西安、太原、洛阳、呼和浩特等市，连年过量开采地下水，地下水位大幅度下降，形成了区域地下水降落漏斗，且不断扩大。而山东莱州湾地区由于地下水超采，造成海水入侵地下水的面积达2000km2。

　　2. 水涝和盐渍化。主要是由于排水不当、粗放灌溉等活动引起的。我国西北地区土地盐渍化形势十分严峻。据统计，80年代以来，酒泉有近6.67km2耕地因盐渍化十分严重而弃耕，近1.33km2耕地处于低产；张掖、临泽、高台三县现有盐渍化耕地面积约153.3km2，占全县总耕地的20%。

　　3.工业、生活污水的不合理排放，农业化肥、农药的施用等，导致了地下水污染的日益严重，成为世界各国面临的又一主要地下水问题。我国山区地下水和平原区深层地下水水质普遍良好，地下水污染严重地区主要分布在城镇周围、排污河道两侧、地表污染水体分布区及引污农灌区等。地下水环境污染呈现出由点向面、由城市向农村扩展的趋势。全国约有一半城市市区地下水污染比较严重，由污染造成的缺水城市和地区日益增多。

　　三、加强和完善我国地下水资源保护法律制度的必要性

　　我国现阶段保护地下水资源的相关法律制度主要在《中华人民共和国环境保护法》、《中华人民共和国水污染防治法》、《水污染防治法实施细则》、《中华人民共和国水法》等中有着不同程度的规定。由于社会经济发展变化的影响，相对于地下水资源保护的现状，我国现有的相关法律制度存在着一些不容忽视的问题：

　　1.缺乏对地下水资源的开采利用、尤其是对超量开采地下水行为的法律责任的规定。《水法》对地下水资源保护作了一定程度的规定。但对于超量开采地下水的行为，仅在第三十一条中规定有其法律责任的相关内容：“从事水资源开发、利用、节约、保护和防治水害等水事活动，应当遵守经批准的规划；因违反规划造成江河和湖泊水域使用功能降低、地下水超采、地面沉降、水体污染的，应当承担治理责任。”其中适用该条款的前提是违反规划的行为的存在，而且对如何承担治理责任及承担到何种程度未作进一步阐述。

　　2、规范污染地下水的行为的法律制度不足、惩罚力度不够。《水污染防治法》在第五章“防止地下水污染”中列举了一些对污染地下水行为的禁止性规定，但显然不足以概括所有对地下水造成污染的行为。而《水污染防治法实施细则》仅在第四十七条中对“利用储水层孔隙、裂隙、溶洞及废弃矿坑储存石油，放射性物质，有毒化学品，农药等”的危险行为规定了其法律责任，而且对于违规行为的惩罚仅处以１０万元以下罚款，缺乏更为严厉的规定，这不仅不能达到制止现有污染者在经济利益的驱使下继续做出破坏地下水资源行为的目的，也不能有效地防止新的污染者的出现。

　　3、缺乏针对农村地下水资源保护的法律法规。农村用水尤其是农业生产用水在我国总用水量中占了极大的比重。据统计，2001年农业用水占了全国总用水量的69.2%，在一些地表水缺乏或农业水利设施不完善的地区，地下水更成为农业用水的主要来源。而农业生产中化肥和农药的使用，污水灌溉及不适当地开垦和砍伐行为也会对地下水资源造成不同程度的污染和破坏。纵观我国现有的相关法律制度，我们可以发现极少有针对农村地下水保护的法律法规，这必将影响到在农村广泛开展地下水资源保护工作，难以有效地规制农村中现实存在的各种破坏性开采及污染地下水的行为。

　　4、缺乏完整的人工回灌补充地下水资源的法律制度。地下水一旦过量开采使用后，仅靠其自然恢复远远不能达到保护和补充地下水以避免各种灾害性结果产生的目的。因此，对地下水的人工回灌就显得十分必要。因此人工回灌技术在一些发达国家的供水系统中占有重要地位。我国仅在《水法》《水污染防治法》及其《细则》中有少量零散的相关规定。如《水污染防治法》第四十五和条中“人工回灌补充地下水，不得恶化地下水水质”，在《水法》中对地下水超采行为只笼统地规定了“采取措施”。这显然难以满足推行地下水人工回灌方式，从而有效恢复和保护地下水资源的要求。

　　综合以上分析，我国现有的相关法律制度已经在很大程度上不能满足人们对于保护地下水资源越来越强烈的要求，并且在实质上对我国地下水资源保护的进程造成了一定的阻碍。因此，加强和完善我国地下水资源保护的法律制度已极为必要和紧迫。

　　四、加强和完善我国关于地下水资源保护法律制度的建议

　　1.形成统一的指导思想。我国的环境立法是在治理工业“三废”的基础上发展起来的。从已有的相关法律制度来看，对于污染的控制与治理被放在较突出的位置，在保护地下水方面，《水污染防治法》及其《实施细则》中专门设立了防止地下水污染的专章。但即使是最严格的污染控制也不能全面地控制污染，而且随着控制的标准越来越严，其经济成本也会越来越高。因此，就必须改变传统的“末端治理”的思想，转而对地下水资源的开发利用进行“全过程管理”。一方面要坚持“预防为主，防治结合”的污染控制原则，另一方面也要引导和规范地下水的合理开采与可持续利用，切实有效地保护地下水资源，这是我们在完善我国保护地下水资源法律制度时要始终坚持的指导思想。

　　2.完善地下水评价制度。为了解地下水资源现状，从而在掌握确切资料的基础上合理利用，配置与保护我国的地下水资源，就必须重视和完善地下水评价制度。地下水资源评价应包括以下内容：⑴地下水水量评价；⑵地下水水质评价；⑶开采技术条件的评价；⑷环境效益的评价；⑸防护措施的评价。在对地下水质进行评价的基础上根据用水目的的不同把其分为可供饮用、工业及农业生产使用的地下水等区别加以保护，尤其对可供饮用地下水源要将其纳入我国关于饮用水源保护的框架内严格加以保护，对于工农业生产使用的地下水资源也要制定相应的法律法规，规范其开采利用。

　　3.严格规定破坏地下水资源行为的法律责任。对于污染和破坏地下水资源的行为，要按“谁污染，谁治理”的原则，将民事责任、行政责任、刑事责任有机结合，严格其法律责任，充分发挥法律责任的威慑力。使污染者或破坏者为其行为付出相应代价，从而在惩处现有污染者的同时又起到减少潜在的污染者，预防地下水资源的破坏的效果。

　　4.健全农村地下水源保护机制。设立专门针对农村的环境监管机构，对农村地下水的现状进行调查，摸清农村地下水的开采利用情况及污染或破坏程度。在此基础上制定切实可行的规定或措施，严格监督和控制因农村生产生活需求对地下水的开采利用，防止过量开采和各种污染地下水资源的行为。此外，要完善农村水利设施，综合利用地表水和地下水，合理配置农村地下水资源，加大节水力度，推广滴灌、渗灌等技术，提高农民的节水意识，引导他们经济合理地开采和使用地下水资源。

　　5.建立完善的人工回灌机制。借鉴发达国家先进的人工回灌制度，结合我国地下水开采利用的实际情况，建立完整的人工回灌机制。在立法上，将人工回灌作为超采地下水的责任方式之一，使相关机构在制定开采利用地下水的规划时就必须考虑其后的人工回灌，从而使有效地利用人工回灌恢复地下水资源成为可能。